La legge Merlin non ha vietato la prostituzione

La legge 20 febbraio 1958 n. 75, nota come legge Merlin, ha abolito il sistema con cui lo Stato italiano regolamentava la prostituzione: i locali autorizzati dalla pubblica sicurezza, gli elenchi con le generalità delle donne ammesse a lavorarci, la visita sanitaria imposta. Esercitare la prostituzione non era un reato prima del 1958 e non lo è diventato dopo. Quello che la legge vieta sono le case, lo sfruttamento, il favoreggiamento e ogni forma di registrazione pubblica. È la distinzione che il racconto corrente perde quasi sempre.

Che cosa c’era prima e come funzionava

Il sistema che la legge smonta ha quasi un secolo. Nasce con il regolamento firmato da Cavour il 15 febbraio 1860, che estende a tutto il Regno di Sardegna la sorveglianza sperimentata a Torino; al resto della penisola arriverà per tappe, con le annessioni e con l’Unità. Attraversa poi tre riforme (1888, 1891, 1905) senza cambiare impianto: locali autorizzati, elenchi tenuti dalla polizia, un libretto individuale su cui si annotano i controlli medici, visite due volte alla settimana.

Nel 1958 quelle regole stanno nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773, in un capo intitolato «Del meretricio» che va dall’articolo 190 al 208.

L’articolo 190 apre così: «Le case, i quartieri e qualsiasi altro luogo chiuso dove si esercita abitualmente la prostituzione sono dall’autorità locale di pubblica sicurezza, a richiesta dell’esercente o d’ufficio, dichiarati locali di meretricio.» L’elenco delle persone lo alimenta l’esercente: l’articolo 194 punisce chi gestisce il locale se non notifica alla pubblica sicurezza «le generalità delle persone ammesse all’esercizio del meretricio». Dove vanno a finire quei nomi lo dice il regolamento di esecuzione del testo unico, il regio decreto 6 maggio 1940 n. 635, all’ultimo articolo del titolo sulla vigilanza al meretricio: «le autorità di P. S. devono tenere i registri indicati con istruzioni ministeriali. Tali registri sono tenuti segreti».

L’articolo 205 regola la parte sanitaria in due frasi che si commentano da sole. La prima consente alla pubblica sicurezza di far sottoporre a visita le donne che esercitano il meretricio anche fuori dei locali dichiarati. La seconda stabilisce che «sono sospette di malattia contagiosa le donne esercenti il meretricio anche fuori dei locali dichiarati quando si rifiutano di sottoporsi alla visita»: il rifiuto è esso stesso il sospetto.

Il resto del capo ha lo stesso tono. L’articolo 197 consente perquisizioni «in qualsiasi tempo» nei locali e sulle persone che vi si trovano; l’articolo 208 punisce «ogni invito o eccitamento al libertinaggio» in luogo pubblico con l’arresto fino a sei mesi.

Dieci anni per far votare una legge

Lina Merlin, senatrice socialista eletta nel 1948 e prima ancora deputata all’Assemblea costituente, comunica il suo progetto alla Presidenza del Senato il 6 agosto di quello stesso anno. Il 12 ottobre 1949 lo difende in aula. La prima cosa che racconta è la reazione: «quando, fin dal giugno dell’anno passato si è saputo che io presentavo al Senato un progetto di legge per l’abolizione della regolamentazione della prostituzione, per la lotta contro lo sfruttamento della prostituzione altrui e per la difesa della salute pubblica, è avvenuto ciò che non supponevo». Le lettere contrarie, dice, «sono venute a ondate, con l’irruenza degli aeroplani nemici in tempo di guerra».

Il titolo di quel primo progetto spiega parte del ritardo: comprende anche la «protezione della salute pubblica», e quella materia sarà disciplinata a parte, dalla legge 25 luglio 1956 n. 837 sulla profilassi delle malattie veneree, nata da un disegno di legge del governo.

L’argomento che Merlin porta in aula è di simmetria. Delle due persone che compiono lo stesso atto la regolamentazione ne colpisce una sola: «solo sulla donna gravano le misure degradanti che vanno dal fermo per semplice sospetto fino alla visita coatta e alla tessera che la bolla per sempre». Poco oltre, sulle donne che stanno nelle case o sono semplicemente tesserate, arriva la frase che le costerà dieci anni di attacchi: «sono delle schiave col consenso della legge». È la stessa asimmetria che in quegli anni regge l’obbligo di fedeltà coniugale dentro il codice penale, scritto per la moglie e non per il marito.

Il disegno di legge che arriva in fondo è del 1953. Il Senato lo approva il 21 gennaio 1955; la Camera lo tiene quasi tre anni e lo vota il 29 gennaio 1958.

Cosa dice il testo, articolo per articolo

La legge è corta: quindici articoli, tre capi. Il primo è una riga sola. «È vietato l’esercizio di case di prostituzione nel territorio dello Stato e nei territori sottoposti all’amministrazione di autorità italiane.» Il secondo fissa il termine citando per nome la norma che sta cancellando: le case, i quartieri e ogni altro luogo chiuso «dichiarati locali di meretricio a sensi dell’art. 190 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza» dovranno essere chiusi entro sei mesi dall’entrata in vigore.

Il cuore è l’articolo 7. Vale trascriverlo intero: «Le autorità di pubblica sicurezza, le autorità sanitarie e qualsiasi altra autorità amministrativa non possono procedere ad alcuna forma diretta od indiretta di registrazione, neanche mediante rilascio di tessere sanitarie, di donne che esercitano o siano sospettate di esercitare la prostituzione, né obbligarle a presentarsi periodicamente ai loro uffici. È del pari vietato di munire dette donne di documenti speciali.»

Tre parole reggono il peso. Indiretta chiude la strada dell’elenco raccolto per conto terzi, che era il modo in cui il registro esisteva. Sospettate toglie al sospetto il valore di titolo per iscrivere qualcuno. Periodicamente cancella la convocazione a scadenza fissa.

L’articolo 3 sostituisce gli articoli da 531 a 536 del codice penale, che restano abrogati, e i reati nuovi li tiene dentro di sé: chi ha o dirige una casa, chi la concede in locazione, chi recluta, chi induce, chi in qualsiasi modo favorisce o sfrutta la prostituzione altrui. Escono dal codice e non ci rientrano. Gli articoli cancellati stavano nel Titolo IX, «Dei delitti contro la moralità pubblica e il buon costume», un capo più in là di dove la violenza sessuale è rimasta fino al 1996.

Gli ultimi articoli sciolgono l’impianto economico, la parte raccontata di meno. Il 13 risolve di pieno diritto e senza indennità i contratti di locazione delle case. Il 14 presume determinate da causa illecita «tutte le obbligazioni pecuniarie contratte verso i tenutari dalle donne delle case di prostituzione», salva prova contraria: i debiti che tenevano ferme le persone si presumono nulli. Il 15 abroga «tutte le disposizioni contrarie alla presente legge, o comunque con essa incompatibili», senza elencarle.

Quello che la legge non ha fatto

In nessun punto il testo dice che la prostituzione è vietata. L’unica norma che punisce chi la esercita è l’articolo 5, che colpisce con l’arresto fino a otto giorni e un’ammenda «le persone dell’uno e dell’altro sesso» che in luogo pubblico «invitano al libertinaggio in modo scandaloso o molesto» oppure seguono per via le persone invitandole con atti o parole. Messo accanto all’articolo 208 del testo unico, il massimo dell’arresto scende da sei mesi a otto giorni.

I due commi successivi toccano la vita quotidiana. Le persone colte in contravvenzione, se hanno con sé documenti regolari, «non possono essere accompagnate all’Ufficio di pubblica sicurezza». Quelle che in quell’ufficio ci finiscono comunque «non possono essere sottoposte a visita sanitaria». Il fermo e la visita, cioè i due gesti su cui il sistema si reggeva, entrano nella legge come divieti.

Resta da rimettere in ordine la data. La legge è promulgata il 20 febbraio 1958 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 4 marzo. Entra in vigore quindici giorni dopo, il 19 marzo 1958. Da lì corrono i sei mesi dell’articolo 2, che si contano per corrispondenza di numero e finiscono il 19 settembre, allo scadere della giornata. Il 20 settembre 1958, il giorno che si ricorda, la legge è in vigore da mezzo anno: quella data non è l’inizio della legge, è il primo giorno in cui le case devono risultare chiuse, perché il termine è scaduto la sera prima. Quando poi abbiano smesso davvero di ricevere è un’altra domanda, e le norme non la risolvono.

Il testo fissa il perimetro di ciò che un’autorità può scrivere su qualcuno, poi si ferma. Di quello che accade fra due persone non dice niente, perché non è il suo mestiere: fuori da quel perimetro il consenso somiglia a una lingua che si impara insieme, fatta di domande e di correzioni. Sei anni dopo la chiusura, la prostituzione è una delle quattro parti di un’inchiesta girata per strada con un microfono: l’Italia che risponde a quelle domande è quella uscita da qui.

Cronologia

Voci datate, riferimento esatto, link alla fonte. Nessun commento: l’interpretazione sta nell’articolo.

Data	Atto	Contenuto
15 febbraio 1860	Regolamento sulla prostituzione detto «regolamento Cavour»	Estende a tutto il Regno di Sardegna la sorveglianza sulla prostituzione: locali autorizzati, iscrizione nelle liste tenute dalla polizia, libretto individuale con annotazione dei controlli medici, visita due volte alla settimana. L’estensione al resto della penisola avviene per tappe, con le annessioni e dopo l’Unità
1888, 1891, 1905	Regolamenti Crispi, Nicotera e regolamento sanitario	Tre riforme successive dell’impianto del 1860. Cambiano il peso della registrazione personale rispetto alla sorveglianza sui luoghi e la ripartizione fra polizia e autorità sanitaria; la struttura resta
18 giugno 1931	Regio decreto n. 773, testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. GU n. 146 del 26 giugno 1931	Capo «Del meretricio», artt. 190-208: dichiarazione dei locali di meretricio (190), obbligo per l’esercente di notificare le generalità delle persone ammesse (194), perquisizioni in qualsiasi tempo (197), visita sanitaria e sospetto per rifiuto (205), invito al libertinaggio punito con l’arresto fino a sei mesi (208)
6 maggio 1940	Regio decreto n. 635, regolamento per l’esecuzione del testo unico del 1931	Titolo sulla vigilanza al meretricio, artt. 350-360. L’art. 360 obbliga le autorità di pubblica sicurezza a tenere «i registri indicati con istruzioni ministeriali» e stabilisce che «tali registri sono tenuti segreti»
6 agosto 1948	Senato, disegno di legge n. 63, I legislatura, primo progetto Merlin	«Comunicato alla Presidenza il 6 agosto 1948», come si legge sullo stampato. Titolo originario comprensivo della «protezione della salute pubblica». Il «giugno dell’anno passato» del discorso del 1949 è la data in cui l’iniziativa si è saputa, non quella del deposito
12 ottobre 1949	Lina Merlin, discorso al Senato, stampato dalla Tipografia del Senato nello stesso anno	Difesa del progetto in aula. Contiene le formule «solo sulla donna gravano le misure degradanti» e «sono delle schiave col consenso della legge»
22 agosto 1953	Senato, disegno di legge n. 28, II legislatura	Presentazione del testo che diventerà legge. Relatore Boggiano Pico
21 gennaio 1955	Senato, approvazione del disegno di legge n. 28, con emendamenti	Prima lettura conclusa. L’approvazione avviene nella 1ª Commissione permanente in sede deliberante, non in Assemblea
3 febbraio 1955	Camera dei deputati, atto n. 1439	Trasmissione del testo approvato dal Senato. Relatore Tozzi Condivi, relazione depositata il 6 aprile 1956
25 luglio 1956	Legge n. 837, «Riforma della legislazione vigente per la profilassi delle malattie veneree». GU n. 198 dell’8 agosto 1956	La materia sanitaria, presente nel titolo del primo progetto Merlin, è disciplinata da una legge autonoma, approvata su un distinto disegno di legge governativo
24 e 28 gennaio 1958	Camera dei deputati, sedute 705 e 706	Discussione in Assemblea
29 gennaio 1958	Camera dei deputati, approvazione definitiva, con un ordine del giorno	Fine dell’iter parlamentare
20 febbraio 1958	Legge n. 75, «Abolizione della regolamentazione della prostituzione e lotta contro lo sfruttamento della prostituzione altrui»	Promulgazione. Quindici articoli in tre capi: chiusura delle case, patronati e istituti di rieducazione, disposizioni finali e transitorie
4 marzo 1958	Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale n. 55	Testo integrale
19 marzo 1958	Entrata in vigore	Quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione: la legge non fissa un termine diverso
19 settembre 1958	Scadenza del termine dell’art. 2	Sei mesi dall’entrata in vigore, computati per corrispondenza di numero (19 marzo → 19 settembre) e scaduti con l’ultimo istante della giornata. Il 19 settembre 1958 cadeva di venerdì: nessuna proroga per giorno festivo
20 settembre 1958	Primo giorno di chiusura obbligatoria	Da questa data i locali dichiarati di meretricio ai sensi dell’art. 190 del testo unico del 1931 devono risultare chiusi. È la data che si ricorda
30 dicembre 1999	Decreto legislativo n. 507, art. 81	Depenalizza il primo comma dell’art. 5 della legge 75/1958: «l’arresto fino a giorni otto e l’ammenda» sono sostituiti da una «sanzione amministrativa pecuniaria», e il quarto comma è abrogato. I commi secondo e terzo, quelli sul divieto di accompagnamento e di visita sanitaria, restano

Fonti

Nota sulle cifre. Le riprese giornalistiche di questo tema riportano quasi sempre due numeri, 560 case autorizzate e circa 2.700 donne. Nessuna di quelle consultate indica la fonte del dato, e non è stato possibile risalire a una rilevazione d’istituto o d’archivio che lo sostenga. Per questo i numeri non compaiono nell’articolo. Se la fonte primaria esiste, la pagina verrà aggiornata.

Nota sui testi abrogati. Gli articoli 190-208 del testo unico del 1931 e gli articoli 531-536 del codice penale nella formulazione originaria non compaiono più nei testi vigenti. Sono stati letti sulle edizioni originarie pubblicate nel portale della Gazzetta Ufficiale, che rende consultabili sia l’atto completo sia i singoli articoli, e riscontrati sulle norme che li hanno tolti (legge 75/1958, artt. 3 e 15).

Data di verifica. Norme, date dell’iter parlamentare e citazioni controllate sulle fonti primarie il 2 settembre 2026, e rivedute nella stessa giornata dopo un fact-check indipendente.

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La legge Merlin e la fine delle case chiuse